Состояние законодательной базы в сфере освоения подземного пространства

Июль, 2013

Автор: Копылов Николай Геннадьевич, генеральный директор ООО «ПетроИнвестКонсалт»

Правовое регулирование в области освоения подземного пространства для  создания объектов капитального строительства затрагивает целый ряд отраслей законодательства и, прежде всего, это градостроительное законодательство, земельное законодательство, а также законодательство в области недропользования, в связи с чем, правовое регулирование данной сферы носит комплексный межотраслевой характер и требует соответствующих норм.

Земельный и Градостроительный кодексы практически не содержат специальных норм, связанных с подземным строительством, поэтому нормы земельного и градостроительного законодательства, связанные с требованиями к предоставлению и использованию земельных участков для целей строительства, являются общими как для наземного, так и подземного строительства. В последнем случае необходимо также получение специального разрешения (лицензии) на недропользование, дополнительно к разрешению на строительство. В соответствии, с преамбулой ФЗ «О недрах» любое строительство связано с использованием недр, т.к. представить себе капитальный объект без оснований и фундаментов и, соответственно, необходимости заглубления для их устройства ниже почвенного слоя невозможно. Вместе с тем, в соответствии со ст.19 данного закона землепользователи, землевладельцы имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров.

Данная норма  ограничивает возможность ее применения только случаями, когда это касается:

а) строительства именно подземных сооружений,  
б) для своих нужд и
в) на глубину до пяти метров.

При этом:

•    современное даже обычное строительство в условиях часто сложных грунтов, как, например, в Санкт-Петербурге, при устройстве фундаментов вынуждено уходить ниже отметки в 5 метров, что, по - существу, сразу исключает возможность использования положений ст.19 ФЗ «О недрах» и требует получения разрешения (лицензии) на недропользование;

•    нельзя назвать достаточно определенными и слова «для своих нужд», т.к., не каждый землепользователь осуществляет такое строительство для нужд собственного использования построенного объекта в дальнейшем;

•    формулировка данной нормы связывает ее действие только со строительством подземных сооружений. При этом, указанный закон не дает определения подземного сооружения. Нет его и в приказе Минприроды РФ от 02.12.2004 N 715, утвердившего Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В то же время, в соответствии с определением сооружения, приведенным в пп.23 п.2 ст.2 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 № 384-ФЗ, подземным сооружением является сооружение, состоящее из подземной части и имеющее определенное назначение, отличающее его от здания и в том числе подземного здания. Однако, в этом случае действие ст.19 ФЗ «О недрах» ограничено возможностью ее применения только к строительству сооружений (не зданий), расположенных исключительно под землей, и любое иное использование пространства ниже почвенного слоя (например, для строительства подземных частей наземных зданий) формально связано с необходимостью получения разрешения (лицензии).

При этом, сама характеристика сооружения как подземного также требует конкретизации, т.к. дословно предполагает его нахождение под землей. В то же время разнообразие форм объемно-планировочных и архитектурных решений подземных зданий и сооружений часто предусматривает расположение их верхних частей либо на уровне, либо ниже планировочной отметки земли, но с размещением над ним либо дорог, площадей, либо коллекторов для устройства линейно-кабельных сооружений. Иногда размещенный над подземным сооружением почвенный слой является локальным без выхода на дневную поверхность земли вне объекта строительства для устройства клумб и газонов и тогда такое сооружение также странно рассматривать в качестве подземного. Кроме того, как норма ст.19 ФЗ «О недрах», так, собственно, и остальные нормы данного закона, упоминая только подземные сооружения, оставляют вне правового регулирования вопросы размещения подземных частей наземных зданий с использованием недр, что также наиболее болезненно для правоприменительной практики, т.к. представляет собой наибольшее число объектов капитального строительства. Данная норма присутствует в законе с небольшими изменениями с момента его издания в 1992 году и сегодня очевидно требует корректировки в сторону как ее распространения на любые объекты  капитального строительства, так и увеличения глубины возможного использования недр для устройства фундаментов и оснований под ними, а также размещения их подземных частей.

В соответствии со ст.25 закона «проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки». Данная формулировка оставляет вопросы, связанные с тем действует ли она при осуществлении застройки населенных пунктов в целом или при строительстве любых объектов в их границах в том числе; относится ли к хозяйственным объектам жилая и общественная застройка в населенных пунктах и т.д. Соответственно, достаточно неопределенным остается и вопрос обязательности получения в этих случаях указанного заключения.

Те же проблемы вслед за федеральным законодателем перешли и в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 09.09.2011 № 1305 «О порядке добычи собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений для своих нужд, а также устройства и эксплуатации ими бытовых колодцев и скважин на территории Санкт-Петербурга», которое по -существу не содержит самостоятельного правового регулирования, повторяя содержание ст.19 ФЗ «О недрах» с использованием той же неточной терминологии.

Принципиальным решением данного вопроса было бы внесение соответствующих изменений в ФЗ «О недрах», в соответствии с которыми в нем прямо и недвусмысленно разрешалось бы осуществление строительства на землях населенных пунктов как подземных сооружений, так и подземных частей зданий без их ограничения по глубине и без получения лицензий и иных административных разрешений на использование недр. Кроме того, в законе необходимо дать и нормативное определение подземного сооружения с учетом отражения вопросов глубины его размещения, необходимости наличия почвенного слоя и/или инженерных (иных) сооружений над таким объектом.

Решая вопросы развития подземного строительства, большое поле деятельности остается и для регионального законодателя.
В условиях таких мегаполисов как Санкт-Петербург вопросы подземного строительства это комплексная проблема, решение которой по частям практически невозможно. Все, начиная от создания единого информационного пространства о состоянии геологических и гидрологических условий подземного пространства города; возможностей, условий и рекомендаций к его освоению; наличия и состояния подземных сооружений и коммуникаций; возможностей и условий осуществления подземного строительства в охранных зонах объектов культурного наследия  и заканчивая определением инвестиционных условий предоставления  земельных  участков, обеспечивающих как интерес инвесторов, так и решение проблем города, связанных с необходимостью современного развития городской среды, является взаимообусловленным и зависящим друг от друга. Сегодня такой системы нормативно-правовых актов не имеет ни один субъект  РФ.

Постановлением Правительства Москвы от 29.05.2007 № 412-ПП утверждена Концепция освоения подземного пространства и основных направлений развития подземной урбанизации города Москвы, а постановлением Правительства Москвы от 18.11.2008 № 1049-ПП Городская программа подготовки к комплексному градостроительному освоению подземного пространства города Москвы на период 2009-2011 гг. Законодательство Санкт-Петербурга пока не имеет такой городской программы, хотя Правила землепользования и застройки в городе уже приняты и содержат градостроительные требования к использованию земельных участков, в составе которых, безусловно, не хватает требований и условий освоения подземного пространства.

Наличие опыта Москвы, продвинутость  санкт - петербургского градостроительного законодательства являются хорошим началом к формированию комплексного правового регулирования в данной крайне важной для развития города сфере общественных правоотношений. Данное правое регулирование (возможно в виде Правил градостроительного использования подземного пространства Санкт-Петербурга как самостоятельного документа или части Правил землепользования и застройки) должно  предусматривать создание и обязательность функционирования общедоступной геоинформационной системы, объединяющей всю совокупность имеющейся в распоряжении государственных органов исполнительной власти относимой информации о геологическом и гидрологическом состоянии подземного пространства Санкт-Петербурга; об особенностях отдельных территорий, возможностях и ограничениях их подземного освоения; официальных рекомендациях к этому с учетом современных методов, а также актуализации этой системы на постоянной основе.

Указанные Правила могли бы стать нормативно - правовым актом кодифицирующего межотраслевого характера в части объединения относимых норм правового, экономического и (возможно) технического регулирования, что решило было целый ряд проблем и в том числе их несистемность, разобщенность и противоречивость.

Правила должны содержать карту функционального зонирования подземного пространства по видам его разрешенного использования, отражающего потребности развития города с учетом норм Генерального плана, Правил землепользования и застройки, Режимов использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Правила должны отражать четкую позицию города в области необходимости освоения подземного пространства территорий общего пользования, условий предоставления  земельных участков в этих целях.

Представляется, что только такой подход к осуществлению правового регулирования данной сферы общественных отношений способен обеспечить как правильное развитие городской среды, так и баланс  интересов города и предпринимательского сообщества.

Дополнительная информация

  • Категория: Законодательство
Отправить комментарий

Защитный код
Обновить

Подписка на новости