Подземное градоустройство как инструмент государственного управления развиваемыми территориями

Июль, 2013

Автор: Беляев Валерий Львович, Москва, Россия, Советник Национального объединения изыскателей (НОИЗ) по градоустройству, землепользованию, науке и освоению подземного пространства

Развитие «подземного пространства» как неотъемлемой части «территории» путем создания подземных зданий и сооружений (ПЗС) осуществляется в рамках граддеятельности, которая должна связываться с образованием и застройкой не только земельных участков, но формально - и участков недр (для проектирования ПЗС, заглубляемых на 5 и более метров). Градостроительное развитие недр остается в тени из-за слабой концептуально-методологической разработанности, ведомственной разобщенности. Нет четкого разграничения и увязки «градостроительства», «недропользования» и «землепользования». Развитие системы госуправления в данной области не соответствует уровню сложности управляемой природно-технической системы «геологическая среда - сооружение» . (Соответствие сложности управляющей и управляемой систем является основополагающим кибернетическим принципом.) Отсутствует и адекватная система правового, информационного, кадрового и иного обеспечения такого управления. Недоиспользование пространственного потенциала городов, потеря комплексности и устойчивости их развития требует повышения эффективности управления развиваемыми подземными территориями.

В числе основных функций управления выделяют планирование, учет, контроль, мониторинг, а также мотивацию и координацию. В градостроительстве наиболее значима функция территориального планирования (ТП), сочетающаяся с градпроектированием и градзонированием . (Вместе  с инструментами обеспечения (правовые акты, нормативы, ИСОГД, ФГИС ТП) обозначим их термином «градоустройство».) Инструментарий градоустройства, должен быть до приспособлен к специфике решения задач подземного строительства (освоения недр). Для этого может быть предложена следующая модель.

При разработке градполитик в составе стратегий развития городов (целеполагание при подготовке их генеральных планов) ориентируются на более активное использование подземного пространства. В составе материалов по обоснованию проекта генплана города дается прогноз развития подземной урбанистики, оценка изменений вследствие этого условий жизнедеятельности. Этот аспект учитывается при обосновании планировочных вариантов и основных показателей генплана (показатель объема возможной застройки территории функциональной зоны и др.). Проработки основываются на учете требований законодательства (в том числе норм безопасности, - перспективы принятия специального «планировочного» технического регламента остаются неясными), стратегии, результатах инженерных изысканий и разведки недр, научных исследованиях, анализе условий и факторов, определяющих закономерности освоения подземного пространства.
Результаты оценки существующего и прогнозируемого использования территории, включая ее подземную составляющую, данных геологических карт, а также результатов специального инженерно-геологического районирования  отображаются на картматериалах. (Например, в г. Москве в 2008 году разработаны 12 таких карт и предпринята попытка выполнения такого оценочного районирования.Районирование оценивает благоприятность территории по условиям освоения подземного пространства, дифференцированно по видам функциональных зон и ПЗС городского значения. Также осуществляется градостроительная оценка ограничений, риска возникновения ЧС, в т.ч. связанных с ПЗС (метрополитен, опасные производства и др.). Аналогичное районирование выполняется при обосновании совместной подготовки документов ТП (ст. 27 ГрК РФ) для гармонизации размещения ПЗС федерального, регионального и местного значения в пригородной зоне (депо, водозаборы, полигоны, объекты энергетики и др.). Районирование детализируется при планировке территории.

Обязателен учет документов ТП верхнего уровня в части размещения в городах ПЗС федерального и регионального значения, например, транспортных тоннелей. В частности используются возможности развития городской подземной транспортно-инженерной инфраструктуры под федеральными землями (полосы отвода РЖД, русла рек и др.). Прорабатывается  развитие подземного паковочного пространства.

При подготовке региональных и местных нормативов градпроектирования выделяются по опыту некоторых зарубежных стран (например, Германии) области общего (универсального) и особого (подземного) нормирования. (Как правило, в этой части сегодня нормативы содержат пробелы.) Нормативы в частности сориентированы на повышение комфортности проживания за счет комплексности застройки, размещения подземных парковок (увеличение пропускной способности улично-дорожной сети), гаражей-стоянок, объектов социально-культурного, торгового и другого назначения в пределах пешеходной доступности.

Методы освоения подземного пространства обуславливаются общей нормой об учете при ТП совокупности социально-экономических, экологических и иных факторов и баланса интересов (ст.9 ГрК РФ), а также тремя взаимосвязанными задачами по установлению:

1) функциональных зон;

2) параметров интенсивности использования территорий в них (Например, показатели соотношения площадей наземной и подземной части застройки в функциональной зоне.);

3) планируемого размещения «публичных» объектов капстроительства (необходимых для реализации государственных нужд и исполнения иных полномочий города).

В качестве основного метода градпроектирования служит усовершенствованный метод пространственного зонирования совокупно «по горизонтали» и «по вертикали», основанный на принципе глубинно-пространственного формирования застройки, сравнительном анализе характера и потребительской ценности территории.

Разрабатываются механизмы решения данных вопросов в составе «мероприятий по реализации генплана города» с обоснованием критериев приоритетности освоения подземного пространства (дефицит обслуживания, инвестиционная привлекательность, социально-экономическая эффективность решений и др.). При проведении мониторинга реализации генплана отслеживаются негативные тенденции в части выполнения запланированных мероприятий и достижения показателей (индексов) по строительству ПЗС. В рамках ИСОГД и ФГИС ТП обеспечивается информационный обмен с системой государственных мониторингов в области охраны окружающей природной среды, земель и использования недр. По итогам строятся соответствующие прогнозы и даются предложения по внесению изменений и дополнений в генплан города.
Институт зонального регулирования (ПЗЗ города) совершенствуется в направлении учета специфики создания и возможного изменения ПЗС. Ключевым при этом является понятие градрегламента, распространяющее правовой режим земельных участков вглубь (ГрК РФ). Также решаются специальные вопросы разработки проектов планировки и межевания территорий различного назначения, особенно в условиях реконструкции застройки (например, установления зон особых сервитутов), а также подготовки ГПЗУ.

Совершенствуется системы обеспечения управления, прежде всего, наиболее сложная ее составляющая - правовое обеспечение, состояние которого резко снижает уровень инвестиционной привлекательности подземного строительства (пробелы, коллизии). Общие нормы градостроительного законодательства в универсальном порядке распространяются на создание ПЗС, но с дополнением ГрК РФ необходимым объемом специальных норм, касающихся специфики подземного градостроительства. Правовые отношения в области подземного градоустройства эффективно регулируются путем  развития и гармонизации норм законодательства о граддеятельности, о недрах, земельного и гражданского законодательства .
Рассмотренная проблема крайне актуальна и сложна. Она носит комплексный, межведомственный характер и ее решение требует соорганизации усилий ученых, управленцев и практиков в рамках единой государственной политики и программ совместных действий.









 

Дополнительная информация

  • Категория: Градостроительное планирование
Отправить комментарий

Защитный код
Обновить

Подписка на новости